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自衛隊は南スーダンで「駆けつけ警護」できるのか? (追記~2017.02.09)

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「日本は南スーダン派遣”軍”に(新)任務を付与」と伝えるスーダン・トリビューン紙

「駆けつけ警護」が南スーダンに派遣される自衛隊(20日派遣の第11次隊から)に付与されることが決まった。
閣議決定の15日、官邸前の抗議の声は350人だという。国民の潜在的な懸念や不安はもっと大きいと思うけれど、この少なさは、あまりに遠いところの話だからか、あるいは、邦人保護は必要でしょ、そのとき自衛隊が役目を果たせないのは困るでしょ、という政府側の説明にくらべて、何故問題なのかがイマイチ不鮮明で理解しにくいから、かもしれない。

そもそもの自衛隊派遣の是非について

論点はいくつかある。

まずは、PKO参加5原則が守られているから問題なしと強弁し続ける政府に対して、それらは7月の紛争再燃やその後の治安の悪化で破られている、だから撤退すべきだ、というものである。

もうひとつは、国連PKOはとっくに(1994年のルワンダ大虐殺を契機に、実際には99年から)5原則などかなぐり捨てている、つまり日本のPKO派遣の前提条件は国連認識と異なっている、そのことをきちんと捉えなおし、出来ることと出来ないことを再検討すべきである、という指摘だ(この論点に立つと、国連認識上自衛隊も5原則崩壊を知りつつ参加しているはずで、ゆえに撤退はあり得ない、となる)。

政府答弁の気持ち悪さは、この二点がからみあったまま膠着しているところにある。それをほぐしてみると、国連認識を1ミリでも認めてしまえば、交戦権を放棄している日本は自衛隊をPKOに出せないことになる、という大問題(つまり現行は憲法違反となる)が横たわっている。

問題をすっきり整理しようとすると、国の根幹を問い直す論点が浮かび上がってしまうのだ。ここをごまかしながら、自衛隊の活動範囲を既成事実でじわじわと広げてきた長年の努力も水泡に帰す、というわけだ。だから政府は絶対に国連認識を認めず、5原則に固執し続け、そして、5原則は破られていないと言いはるしかない。少なくとも誰の目にも明らかで、取り繕うこと不可能なほど決定的な破たんが出現するまでは。

そもそも自衛隊は「駆けつけ警護」で邦人を助けられるのか

「駆けつけ警護」とは・・・

「駆けつけ警護」は、日本の安全保障を巡る独特の概念である。日本以外の軍隊では、作戦上の任務の一環と見なされ、特別な作戦行動に当たらないため「駆けつけ警護」に相当する、特別な作戦運用用語はない。しかしながら、日本の自衛隊は軍隊ではないという建前があることから、その是非について論議されてきた。それは、警護という名ではあるが、実質的には武力を行使する救援作戦に従事することとなるからである。

第三国の文民や部隊が武力攻撃にさらされている場合、当然にこれを攻撃している武装勢力がある。したがって、警護任務にあっては、現に攻撃を行っている反政府勢力など、国家に準ずる組織との戦闘行為が想定される。それは、武力行使に当たると考えられ、憲法9条に抵触する。日本が武力攻撃を受けたわけではないので、自衛権の範囲も明らかに逸脱している。

これに対して、国連は任務遂行に当たって、「要員を防護するための武器使用」(Aタイプ)や、「国連PKOの任務遂行に対する妨害を排除するための武器使用」(Bタイプ)を認めている。日本がPKOなどへの協力を求められる中で、この齟齬(そご)を埋めるものとして、武力行使と武器使用をあえて分離し、「自己保存のための自然権的権利」として武器使用を合法化した。この論拠によって、PKO協力法(1992年)、テロ特別措置法(2001年)、イラク復興支援特別措置法などは、武器使用を限定し、歴代の内閣や内閣法制局も、基本的には「駆けつけ警護」は認められないとの立場に立っていた。

しかしながら、そのような特殊な問題の立て方をすることは、諸外国の理解を得にくく、また心情的な見解や功利的発想などから、任務遂行においても武器使用や武力行使を容認すべきであると主張する政治家や言論人もあった。軍事的分担を日本に求める米国の意向などを背景に、集団的安全保障を自らの政治課題とする安倍総理も、かねてからこの問題について、「仲間を見殺しにしていいのか」などという主張をしばしば繰り返してきた。

コトバンク「駆けつけ警護」/知恵蔵2015)

あまりわかりやすい解説ではないが、要は、「駆けつけ警護」なる任務は国際標準にはないのだが、それでは自衛隊の武器使用範囲があまりに制限されるので、これを拡大するため新たにつくられた日本だけで通用する言葉だ、ということだ。

首相が「自らの政治課題とする」ほどの集団的安全保障であるが、国際連合下においては「仲間」が邦人だけでないことは自明だ。であるのに、安倍首相の「仲間を見殺しにしていいのか」は、イコール邦人保護と聞こえる(閣議決定では、なんと「他国の軍人は・・・想定されない」との制限すら設けられた)。

日本国内向けの言葉である「駆けつけ警護」なのだから、そう聞こえるように言うのも、任務遂行範囲を邦人に限定するのも、政府としては当然なのかもしれない。が、ここでも実体とは異なる認識のもと、自衛隊の新任務が容認されていることは同じである。

伊勢崎賢治さんがかねて言及していることだけれど、PKOに派遣された自衛隊はその国連派遣団(スーダンの場合UNMISS)の指揮下に入るので、司令部の命令が無ければ勝手に邦人保護の任務など遂行できない。7月にJETROの職員がレンタカーと民間機で国外退避したさい自衛隊が動けなかったのは、司令部が各部隊は宿営地内にとどまるべしと、それを許さなかったからだ。当時の自衛隊に「駆けつけ警護」任務が付与されていなかったからではない。

また、PKOの「警護」を受けられるのは、万一の場合の保護に関して前もってPKOと覚書を交わしていた団体に限られるとのこと。邦人であれば無条件に自衛隊が「駆けつけ警護」してくれる、ということもあり得ないわけだ。

伊勢崎さんは、いくら日本が「駆けつけ警護」を法制化し、訓練をして送り出したとしても、自衛隊はしょせん施設隊である、歩兵部隊のように武力行使が想定される場面に駆り出されることはない、と言い切っている。

が、じゃあ危ない目にあうこともないし良いではないか、ということにはならない。もし住民が保護を求めてキャンプに逃げ込んで来れば、自衛隊は彼らを保護しなければいけない(今回宿営地の共同防護も明確に付与された)。南スーダンではすでに起きていることで、しかも2016年2月の例では、逃げ込んできた住民同士で武力衝突が起き、政府軍まで巻き込んだ戦闘状態になっている。

その時、自衛隊が誤って民間人を殺害してしまったらどうなるのか。自衛隊は、武力行使自体は国内法的に許されるようにはなった。けれども、軍隊ではない、従って軍法を持たない自衛隊は、その行為の及ぼす結果に責任を取れないのである。

個々の隊員が現場でぎりぎりの判断を迫られ、個別に責任を負うしかないリスクを抱えたまま、本来の任務を遂行できないほどの治安悪化の中、それでも駐在し続ける施設隊とは何だろう。それを国際貢献と呼ぶことが出来るのだろうか。その分の費用を支援物資にあてたほうがよほど現地の人に喜ばれるのではないかと、本気で思う。だって私たちの税金なんだよ。大事に、本当に役に立つところに使って欲しい。

p.s.

9月10月と忙しくて書く時間が取れなかった。この間に、南スーダン政府は周辺国からなる増派部隊の派遣を受け入れると発表した。ただ、それで状況が安定しているのかは、よくわからない。相変わらず(旧?)副大統領のマシャルの反政府的動静も伝わってきているし、UNMISS自体もケニア人司令官の解任とそれに抗議したケニア部隊の帰還など、統制が乱れているようでもある。

15日の政府決定には、「取り繕うこと不可能なほど決定的な破たんが出現」した時のために、逃げ道も用意されていた。

政府は新任務の付与に伴い変更するPKO実施計画に、5原則が維持されていたとしても、活動困難と判断すれば部隊を撤収するとの内容を盛り込んだ。 駆け付け警護を実施する地域も、自衛隊が活動している首都ジュバとその周辺に限定する。新たに付与する任務には、宿営地を他国部隊と共同で守ることも含まれる。

南スーダン陸自部隊に駆け付け警護、不安定な情勢下で新任務 ロイター 2016.11.15

危ういつじつま合わせで切り抜け、いざとなって撤退した時のエクスキューズもこれで良し、と。だが、それでも、「宿営地を他国部隊と共同で守る」さいの問題は、変わらずに、避けがたく、残る。

追記 11/16-21

朝日と毎日の朝刊をちらりと眺めてみたが、いずれの記事も物足りないものだった。政府発表を読むと、あらためて「駆けつけ警護」ってなんてへんてこりんなシロモノなんだ、と思う。重複するけれど、引用しておこう。

自衛隊の近くでNGO関係者らが襲われ、速やかに対応できる国連部隊が存在しないといった極めて限定的な場面で、緊急の要請を受け、応急的かつ一時的な措置として能力の範囲内で(駆けつけ警護を)行う。

他国の軍人が危機に陥った場合、出動するのは南スーダン政府軍とUNMISSの歩兵部隊。施設部隊の自衛隊が「駆けつけ警護」することは想定されない。実施は「ジュバ及びその周辺地域」に限定される。

安保法、新任務付与の「考え方」(要旨)朝日新聞 2016.11.16

「駆けつけ警護」、はっきり言ってこれじゃ使えんだろう。「駆けつけ警護」、安保法制のキモだったわけでしょう、あのときあんなに頑張って通したのは何だったのさ ????

”ガラパゴス”は携帯電話なら良いけれど、–国内だけでも存在意義があるのだから– 国際関連ではいただけない。

本来日本は憲法によって、「駆けつけ警護」的であっても武力使用が想定される場所場面には自衛隊を派遣できない、たとえへんてこりんな法と法解釈で派遣されてきたとして、現場ではそんな部隊は使えない(政府も出来れば使わないでくださいとメッセージを出していることでもあるし)、だったら、治安が安定して施設隊が活躍できる場面になったらあらためてお出ましくださいね、と、私がUNMISSの司令部だったら言いたいところだ。

「ブーツ・オン・ザ・グラウンド」と日本を鼓舞したアメリカに、精いっぱい武器使用できるようにしましたよ、でも、世論や野党がうるさいんでね、こんなところでなんとかご勘弁を、ということなのであろうか。

いずれにしろ「駆けつけ警護」は、国際貢献にも南スーダンの政情安定や平和にも直接的な関わりのない、国内政治のやりとりに終始したように思う。で、そのやりとりが、核心となる課題の周りをぐるぐる回るだけという。

20日、そういうぐるぐるとぐちゃぐちゃを脇に置いて、自衛隊は出発して行った。小田島隆はこれを「自衛隊の置かれたハムレット的な(あるいは、ドン・キホーテ的な)ダブルバインド」と評し、「駆けつけ警護」なる言葉を生み出さなければ成立しない自衛隊とその行動を「軍事的手品」「国防的詐術」「世界で一番優秀なイリュージョン」と呼ぶ。自衛隊は「法的な鬼っ子であり、防衛上の黒子であり、外交上の活断層であり、政治的なブラックホールだからだ」。

そのうえで、このダブルバインドもひとつの選択肢であるとする。

いつまでもごまかし続けることは恥ずかしいことだが、うちの国が、そのみっともないごまかしでこの60年あまりをそこそこうまい具合にしのいできたことを忘れてはならない。

ダブルバインド、それもひとつの選択肢 日経ビジネスオンライン 2016.11.18

相変わらず小田島隆は、表立っては言わないけれど、人々がひそかにそう思っていることを言ってしまう。ただしこのたびは、南スーダンという紛争の現場で「そこそこうまい具合にしのいで」いけるのか、ということがある。「恥ずかしいごまかし」で戦闘をくぐりぬける「軍事的手品」があるとは、もう思えないんだけれど。

実際の南スーダンの状況はどうか。最近の記事で目についたものから。

南スーダン反対勢力が3カ所を占領 Spike’s Military Affair Review  2016.11.19

「大虐殺」可能性に懸念 南スーダンで国連顧問 – 西日本新聞 2016.11.12
南スーダンが平和維持軍増派を受け入れへ Spike’s Military Affair Review  2016.11.10
南スーダンPKOは「機能不全」、ケニアが国連批判で部隊撤退 Newsweek 2016.11.4
南スーダン「国連部隊と政府軍、一時交戦」情報相が認識 朝日新聞 2016.11.4
反対勢力が首都ジュバへの攻撃を示唆 Spike’s Military Affair Review  2016.10.31
南スーダン「和平合意は崩壊」反政府勢力トップが見解 朝日新聞 2016.10.21

追記 11/26~

その後目についた記事について。

南スーダン「和平合意維持されず」PKO、軍司令官代理(朝日新聞 2016.11.26)
UNMISS 司令部も、5原則の「紛争当事者間の停戦合意」が崩壊していることを認めている。

国連南スーダン派遣団(UNMISS)の楊超英・軍司令官代理が24日、首都ジュバで朝日新聞の取材に応じ、南スーダンの大統領派と前副大統領派の対立について「和平合意が維持されているとは言えない」と述べた。陸上自衛隊が活動するジュバの治安状況は「予測不可能で非常に不安定」とするなど、厳しい情勢認識を示した。

民族紛争、派遣の原則崩壊 駆けつけ警護、識者に聞く 栗本英世・大阪大大学院教授(同11.25)

道路造り、できねば撤収も 駆けつけ警護、稲田防衛相に聞く (同11.24)
撤収についてはじめて言及? 世論調査の数字は今でも反対が多い。ということは、万一隊員に何かあったり、あるいは地元民を殺害するような事故がお来たら、反対の数はさらに跳ね上がると予想される。そのことの政権に対するリスクは確かにある。事故が起きる前に撤収できれば撤収したい、というのも本音としてあるような気もする。

カケツケ ケイゴ 政府回答「英訳は不要」:政治(TOKYO Web) (東京新聞 2016.11.25)
民進党の逢坂誠二衆院議員の「(駆け付け警護は)日本国内だけで通用する曖昧な概念。(英訳がないと)国連などから誤解を招きかねず、現地で活動する自衛官の生命に危険を与えかねない」という質問書に対して…。

政府は25日の閣議で、南スーダン国連平和維持活動(PKO)派遣部隊に付与された安全保障関連法上の新任務「駆け付け警護」について、英訳の必要はないとする答弁書を決定した。現在は対外的に文書で説明する際、ローマ字で「kaketsuke-keigo」と表記している。

「必要はない」というより、英訳するとすると、「憲法との整合性を装うための日本独自の解釈言語のひとつ」と補足しないと意味が通じない、だから「出来ない」ってことだよね。あと、通じなくてもいい、ってのもあるかな。

自衛官の母、国提訴へ 「南スーダン派遣は違憲」(朝日新聞デジタル 2016.11.25)
以前、自衛官自ら提訴したという記事があったけど、その後どうなんだろう。日本に憲法裁判所がないというのも足かせだけれど、マスコミの報道姿勢にも問題があるような気がする。朝日に簡単な記事が載ったけれど、この時点でもっと掘り下げるべきじゃなかったのか。

安保関連法めぐり、現職の自衛官が国を提訴 東京地裁(朝日新聞 2016.7.12)

去年の安保法制の議論のなかで、元自衛官だったか、以下のように指摘していたのを覚えている。自衛隊員の負うべき新たな任務は、これまで入隊時に求めた宣誓の範囲を超える。しかもリスクは高まるのだから、隊員には新たに宣誓をさせるべきだ。またその際容認しない自由や権利も隊員に認めるべきだ、というような内容だった。

重要な指摘だと思ったのだが、こういう視点も以後あまり掘り下げられていない。

南スーダンのPKO派遣 「交戦権」についても徹底的に議論せよ (nikkei BP net 2016.11.24)

その他南スーダンの現状を伝える記事など。

南スーダン、難民20万人超 7月の大規模戦闘後 (朝日新聞デジタル11.24)
南スーダン、避難民保護区でも犠牲者「どこに逃げれば」(同11.22)
南スーダン駆けつけ警護「反対」56% 朝日新聞調査(同11.22)

追記 12/27

その後ウォッチしてる時間が無かったりするが、これだけは記しておかなければいけない。

南スーダン制裁決議採択されず=陸自派遣の日本棄権-米「歴史は厳しい判断」と批判:時事ドットコム (2016.12.24)
日本政府が南スーダンへの武器輸出禁止決議を棄権! 自衛隊“駆けつけ警護”だけが目的の安倍政権に大義なし|LITERA/リテラ (2016.12.24)
米国の国連大使が猛批判―安倍政権のせいで南スーダン大虐殺の危機、自衛隊PKO派遣の本末転倒(志葉玲) – 個人 – Yahoo!ニュース (2016.12.21)

アメリカの要請に逆らってまで反対(棄権)というこれまでにない「自主性」が、もしかしたら懸念されているジェノサイドに加担することにもなりかねないということ。「自衛隊の身の安全を考慮して」という理由を、志葉玲は「本末転倒」と批判し、米大使は「非常に不自然な考え方だ。理解できない」とコメントしている。

追記 2017/02/06-07

陸自PKO、医療は最低のレベル1「複数負傷出たら…」 (朝日新聞 2017.1.25)
南スーダンPKO、ケニアが復帰へ(朝日新聞 2017.2.3)
14歳「目の前で父母殺された」 南スーダンからウガンダへ、難民孤児「数千人」(朝日新聞 2017.02.07)
PKO停止の可能性を指摘 陸自の情勢記録、一転公表 南スーダン戦闘(朝日新聞 2017.02.07)

2017.2.09

防衛相、憲法との整合性をはかるため「戦闘」という言葉が使えないのだとあっさり答弁。これをさらっと流したらいかんだろう、朝日新聞。本当は戦闘だった、でも自衛隊は派遣したい、だから「衝突」ってことにしたのよ、って、そりゃわかってましたけどさ、正面から言い切ったことを「法的な意味における戦闘行為ではない」とかわされて通したらダメじゃん、野党。
「9条上問題になるから『武力衝突』使う」稲田防衛相(朝日新聞 2017.02.09)
稲田氏発言、野党追及へ PKO「戦闘」報告が焦点に(同)

これはもうはっきりと憲法違反なんだと。ここで思う。憲法改正で一番必要なのは憲法裁判所じゃないのか?(他の二権からきちんと分立した司法権を持った、という形容詞が必要なのが日本だけどね)

「大虐殺のリスク」 南スーダン、国連が警告(同)

7月~10月の経緯はこちらで考察しています


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